文／周上智
編按：你可能沒想過，但「貧窮」這項人權挑戰，在國際審查中竟然長被忽視。今年社會救助法修法聯盟（簡稱社救盟）投入一項新的倡議行動「撰寫兩公約平行報告」，因為在過往人權公約的審查中，社救法與貧窮很少成為人權報告的重點，也比較少有公民團體主動提出這一塊。因此人生百味、社區實踐與勞動陣線三個團體（社救盟的參與夥伴）發起這次的《開箱貧行報告：人權報告搞啥？兩公約、貧窮與社救法》科普行動。我們將透過五篇系列文章和數篇懶人包，從公約基礎、社救法、無家者、弱勢家庭、弱勢勞動者等角度切入，與大家聊聊這些好像很遙遠，但其實跟我們息息相關的人權公約。
戰後世界的約定：九部核心人權公約體系
這是系列文章的第一篇，在解釋什麼是平行報告之前，我們需要先認識「聯合國的人權公約體系」。
第二次世界大戰之後，世界目賭了納粹與各種戰爭中的暴行，激發了世界對於人權、和平的討論，因此在二戰後成立的聯合國以促進人權與自由作為目標之一，並在 1948 年通過《世界人權宣言》，是世界第一部綜合性的人權文件，雖具指導性，但缺少法律約束。
因此在 1965 年通過了《消除一切形式種族歧視國際公約》（ICERD）為聯合國首次設置人權專家委員會審理相關申訴。而我們耳熟能詳的「兩公約」(《公民與政治權利國際公約》（ICCPR）、《經濟、社會與文化權利國際公約》（ICESCR）)，則在隔年於聯合國陸續通過。
隨後，人權體系持續發展，到 2006 年形成了目前的九部核心公約，包括：
- 消除對婦女一切形式歧視公約（CEDAW）
- 兒童權利公約（CRC）
- 身心障礙者權利公約（CRPD）
- 消除一切形式種族歧視國際公約（ICERD）
- 保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約（ICMW）
- 保護所有人免遭強迫失蹤國際公約（ICPPED）
- 禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約（CAT）
加上兩公約共九部人權公約，每一部都有對應的審查機制與委員會，而「兩公約」，是台灣在整個公約體系的核心，也是退出聯合國後，最先被國內法化並進行台灣模式公約審查的兩部公約1。
台灣無法簽署人權公約 但仍主動遵守
因為台灣無法加入聯合國，也無法像其它會員國那樣進行公約審查。台灣政府自 2009 年起，陸續主動將兩公約（ICCPR、ICESCR）及另外四部人權公約轉化為國內法律，並與民間團體一起打造了獨具一格的台灣審查模式 —— 定期邀請國際人權學者專家到台灣進行人權報告的審查。
也因此，讓台灣的民間團體不只是能提平行報告，還能廣泛地參與審查會議，更有機會直接對國際人權學者專家發聲。這也使得民間社會撰寫的「平行報告」尤其重要。
國家報告、平行報告與結論性意見：為人民發聲的關鍵文書
當一個國家簽署了《人權公約》，就表示這個國家承諾保障人民的基本人權。聯合國會定期要求各國政府提交報告，說明政府怎麼落實這些承諾，這就是所謂的「國家報告」。
然而，政府的報告往往是由官方角度撰寫，可能忽略了某些問題，或避談政府未處理好的部分。
這時，非政府組織（NGO）就有機會寫一份「平行報告」，用民間團體的角度，把實際發生的事情、被忽視的困難或弱勢群體的聲音補充進來。
平行報告就像是「人民對政府報告的評分與補充」，能讓國際審查委員更準確地了解一個國家的人權狀況。
平行報告的重要性在於，它讓國際審查不再只聽政府的一面之詞，而是納入人民的聲音。它是公民社會參與人權治理的重要管道。
審查中間會經歷一次來回，審查委員會依據國家報告和平行報告提出問題清單，政府和民間團體都可以在進行補充。
最後，將所有資料都彙整，審查委員將進行討論後提出「結論性意見」，要求政府正視問題、調整政策，也會成為未來幾年民間團體可以一起關心的重點。
為何社救盟要寫平行報告內容
《社會救助法》是台灣貧窮議題的根本大法，但在台灣歷次人權公約審查中，國家報告對於貧窮與討論的佔比極小，從過往 3 次審查內容中可見一斑：
2013 年的第一次審查，開始以低收入戶及中低收入戶作為主要的貧窮統計數據和政策。
2016 年的第二次審查，國家報告開始以更多數據描述特殊境遇家庭、老人、兒少、身障者狀態，以表達社會救助成效，但未提及有任何問題。該年度在人權專家的結論性意見中，國際審察委員要求政府正視無家者議題，建議制定《無家可歸者福利及人權法》、建立非正規住居者數據庫。
2020 年第三次審查中，國家報告指出社會救助的涵蓋率達 11.91% (但事實上實際取得救助資格的只有 2.4%左右)。在結論性意見中，國際審察委員指出戶籍制度排除受助者的問題。
2025 年開始的第四次審查，國家報告回應了上次關於戶籍的結論性意見，「蒐集專家學者、民間團體及地方政府修法意見，以研擬相關修正條文」（p.29），其餘架構與過往報告一致。預計2026年將會進行審查和給出結論性意見。
從上述的快速回顧，我們可以看見，國家報告對於貧窺議題等同於救助政策的傾向，與此刻台灣社會救助制度漏接的原因完全一致。也因為貧窮經驗長期受到社會污名，使貧窮問題具備高度的隱蔽性，而被掩蓋在救助制度之下。
若缺少貧窮相關領域 NGO 的一線經驗，國際審查委員不容易在審查中挖掘出問題。這就是社救盟決定投入大量時間，撰寫《開箱貧行報告》的關鍵原因。
下一步：一起「開箱」長期被遺忘的角落
接下來，我們還有四篇系列文章，邀請您關注、了解，喜歡的話也請幫我們分享在您的社群。
期盼更多人關心著兩公約審查，也期盼貧窮議題能進入國際人權委員的視野之中，促進台灣社會救助法的修法。
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- 台灣在退出聯合國前，在 1966 年簽署《消除一切形式種族歧視國際公約》（ICERD），是台灣簽署的第一部人權公約，但隨後因為台灣在 1971 年退出聯合國，此後不在聯合國公約審查的系統之中。直到 2009 年立法院通過兩公約並制定兩公約施行法，2013 年才開始用台灣模式進行人權公約審查。ICERD 也自 2022 年提出第一次國家報告，2024 年完成第一次審查。
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