文／周上智
編按：你可能沒想過，但「貧窮」這項人權挑戰，在國際審查中竟長期被忽視。今年，社會救助法修法聯盟（社救盟）決定投入一項新的倡議行動「撰寫兩公約平行報告」，將貧窮議題帶入國際人權委員的視野。我們將透過五篇系列文章和數篇懶人包，深入探討公約與台灣貧窮困境的關聯。前面我們談過了「什麼是兩公約？」，本篇我們將聚焦在「社會救助法」，一起了解它為何被稱作破洞的社會安全網。
當個人或家庭陷入難以維生的困境時，國家是否有責任提供支援，保障他們的人性尊嚴及基本權利不因貧窮受到侵害？答案是肯定的，這正是兩公約中的《經濟、社會與文化權利國際公約》（ICESCR）所明訂的內容，也是台灣政府在國際人權審查時，必須特別跟國際人權委員報告的部分。
這些與社會保障有關的政策，如低收入戶、急難救助等，都被收納在社會救助法之中。它有另一個稱號——台灣社會安全的最後一道防線——因此，社救法被期待著要針對陷入困境的人們，提供經濟、醫療、教育、就業和居住的不同支持，使其能維持著基本保障。
然而，國家判斷要給誰救助資源這件事 —— 也就是審查本身 —— 從來都不是一件單純中性的事。國家有意識地去選擇了哪些人該被救助，也擔心有人鑽漏洞，擔心有人會因為有社會福利就不去工作，用相當嚴苛而複雜的規定將人排除在救助體制外。劃定出哪些人就算貧窮也不值得救助，系統性地排除了他們的基本權利。
貧窮等於低收？政策有意識做出的排除
在台灣，根據這幾年主計處開始公開的相對貧窮率，2024年的貧窮率約為7.6%，而低收入戶的人口比例，則在1.1%左右。比較這兩個官方數字會發現，有差不多6.5%（149萬）的人可能落入貧窮，但沒有取得低收入戶。
而實際上，可能遠遠不只 149 萬，社會救助法修法聯盟自己估算的數字甚至超過了兩百萬人。
為什麼有這麼多無法進入救助制度的人們？問題出在那些更技術性、更難以理解的行政細節中，使得計算收入、核定家庭範圍的過程成為爭議所在。我們一起靠近這些複雜且爭議的規定，看看國家究竟排除了哪些人：
嚴苛複雜的救助門檻 1：過時且動輒得咎的戶籍綁定
開啟任何的資產審查前，最重要的是確定你的戶籍和居住地。
在台灣，無論急難救助或是低收入戶，你必須要住在與戶籍同一個縣市，才有辦法申請到救助資源。你只能向戶籍地縣市的公所申請，如果你住在其他縣市，會在申請時就被拒絕，因為救助資源是綁定著戶籍的。
因此有許多弱勢者就卡在無法取得戶籍、也無法取得低收的夾縫中，特別是對無家者、新住民與租屋居住的弱勢群體構成系統性的排除。這三個弱勢群體通常很難在居住地取得戶籍，無法取得福利身也無法投票，使得他們在地方的聲音可以說是無足輕重。
嚴苛複雜的救助門檻 2：過分嚴格的家戶合計
相較於許多國家可以以個人為單位申請社會救助，台灣法律僅允許以家庭為單位申請。因此，計算「家庭總收入與資產」的標準程序，是把申請人上下一親等的直系血親先列計進來，無論有無共同居住、互助、互助強弱、財產共有與否，都會直接被百分百列計進來平分，導致申請人的可支配收入與資產「在平均計算之後」被明顯高估，因而未能取得低收入戶身分，或是所能符合的補助等級較低。
這是不合理的，社會救助預設了國家是家庭互助之後的補充資源，唯有家庭的資源完全被耗盡了，國家才有必要出手救助。而這個家庭也是非常傳統的三代同堂想像，越來越多的小家庭和持續弱化的家庭互助。
簡而言之，申請人如果陷入困境，必須要他的兒女或父母出來負責，平分自己的收入和資產給陷困的人，唯有彼此負責完還是很慘的申請人，才是合格的低收入戶。
嚴苛複雜的救助門檻 3：不符現實的虛擬收入
確認完家庭的範圍，下一步就是要來算這些人有哪些所得。最為基本也最具爭議的就是工作收入，如果你在 16-64 歲之間，沒有無法工作證明（特定類型的身心障礙或因病取得的醫療證明），卻沒有收入，或者收入低於基本工資，都會被列計一筆不存在的收入，這筆收入至少為當年度的最低工資，我們稱這個為「虛擬收入」。
國家說，這樣的設計可以避免有工作能力的人進來救助制度，就可以促進就業。這確實直接阻擋一部分想鑽漏洞的人，但實際上也排除了更多因為種種因素而必須兼職、打零工維生的家庭，一竿子打翻了一船人。然而，政府把人擋在外面，又缺乏針對弱勢就業者和長期失業者的有效扶助政策，使得這些人陷入困境中又沒有資源介入。
卡在低收：脫貧支持嚴重不足
突破重重審核取得低收，得到了國家的救助和支持，狀況開始好轉，但為何開始工作之後，我補助被取消反而變得更窮？這是許多弱勢家庭面對的困境。
很多人說這是「福利依賴」，但這個為人詬病的表象下，其實是制度設計失能：當收入跨過門檻，所有補助被全部取消，等同於懲罰了積極工作的人，使家庭反而更怕走出去。學者將此狀況稱為「貧窮陷阱」，讓好不容易獲得救助的人，難以脫貧自立。
從人權角度來看：台灣的《社會救助法》少了什麼？
在國際人權標準裡，社會救助不是恩惠，而是一種人權。
聯合國經社文委員會在解釋《經濟社會文化權利公約》的時候，特別在 一般性意見第 19 號（社會保障權） 反覆強調這些重點：
- 普及保障，降低排除門檻
社會安全網應該是「接住所有需要的人」，不是在外面先畫一堆排除線。像台灣用戶籍綁定、家庭合計、虛擬收入這些設計，常常讓真正需要的人被擋在外面，這就跟國際強調的「不得排除最弱勢的人」背道而馳。
- 漸進脫貧，避免補助驟斷
救助制度不能讓人因為開始打工、收入一跨過門檻，補助就瞬間歸零。這樣會讓家庭反而更怕走出去，掉進所謂的「貧窮陷阱」。好的社會保障，應該是支持人一步步脫離困境，而不是逼他們在「完全依賴」和「完全失去」之間做選擇。
- 透明友善，保障申請者尊嚴
社會救助應該要容易理解、程序清楚，讓需要的人敢走進來，也知道出去的路是往哪個方向，而不是被一堆技術性的規定擋在外面，還被指責自己不夠努力。
從這個角度來看，台灣的社會救助法之所以「漏接」了這麼多人，問題核心在於我們沒有把「社會保障視為基本人權」。當我們仍然將「防弊優先於救助」去設計制度，就很難做到「確保需要的人真的得到幫助」。
| 一般性意見 | 對應條文 | 內容概要 |
| 第 19 號 | 第 9 條 社會保障的權利 | 確保社會保障向所有個人和家庭提供最低限度的必要福利，讓他們至少獲得必要的醫療照護、基本的棲身之處及住房、用水和環境衛生、糧食以及最基本的教育，特別是必須兼顧適足性及可取得性，使規定和流程明確透明。 |
總結：建構不害怕民眾進來的救助系統
在過去數十年間，社會救助確實接住了無數的典型弱勢家庭。然而上述的種種問題，凸顯了社會救助因為想要防弊，想要減少任何被鑽漏洞的可能，因而有意識地排除了非典型的人群，也技術性的將救助法變得複雜難懂，提高申請的門檻，使這張「社會安全的最後一道防線」有著明顯而刻意的破洞。
這些系統性的排除，是對貧困者社會保障權的漠視。我們主張社會救助法需要正視這些系統性的漏洞，建構一個透明友善、不害怕民眾、且民眾不會感到害怕的救助系統，才能成一張更有效且更貼近人民的「社會安全網的最後一道防線」，讓台灣在人權保障上可以往前邁出下一步。
下一步：一起「開箱」長期被遺忘的角落
接下來，我們還有三篇深度系列文章，將從以下面向，帶您更貼近這些邊緣群體的人權困境：無家者、弱勢家庭、工作貧窮。邀請您都來看看，喜歡的話也請幫我們分享在您的社群。
期盼更多人關心著兩公約審查，也期盼貧窮議題能進入國際人權委員的視野之中，促進台灣社會救助法的修法。
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